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Von Andreas Bertram Lesedauer: rund 10 Minuten
Wer das Phänomen „Casino ohne Lizenz“ in Deutschland verstehen will, kommt am Glücksspielstaatsvertrag 2021 nicht vorbei. Dieser Vertrag der Länder bildet das regulatorische Fundament, auf dem das gesamte deutsche Aufsichtsregime für Online-Glücksspiele ruht. Er definiert, welche Angebote als zulässig gelten, wer eine Erlaubnis erteilt, welche technischen Schutzsysteme greifen und an welchen Stellen das System bewusst Lücken offen lässt, die dann den Boden für ausländische Anbieter bereiten. Diese Seite ordnet den Vertrag historisch ein, beschreibt die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder als zentrale Vollzugsinstanz und analysiert den Sonderweg Schleswig-Holsteins, der seit September 2024 ein eigenständiges Erlaubnissegment für Live-Casinospiele etabliert hat.
Vom Totalverbot 2008 zum erlaubnisfähigen Online-Glücksspielmarkt
Die deutsche Glücksspielregulierung im Online-Bereich hat in den vergangenen knapp zwei Jahrzehnten drei deutlich voneinander unterscheidbare Phasen durchlaufen. Der erste Glücksspielstaatsvertrag aus dem Jahr 2008 stützte sich auf ein staatliches Lotteriemonopol und behandelte Online-Glücksspiele faktisch als nicht regulierungsfähig, was bei Spielenden und Anbietern gleichermaßen zu einer Verlagerung in juristisch unklare Räume führte. Der Folgevertrag von 2012 hielt am Totalverbot des öffentlichen Online-Glücksspiels weitgehend fest und kannte mit § 4 Abs. 4 GlüStV 2012 eine ausdrückliche Verbotsnorm, die später zum zentralen Streitgegenstand zahlreicher Rückforderungsklagen wurde. Eine bemerkenswerte Ausnahme bildete Schleswig-Holstein, das vom 1. Januar 2012 bis zum 7. Februar 2013 ein eigenes Glücksspielgesetz in Kraft hatte und auf dessen Grundlage einige Anbieter Genehmigungen für virtuelle Automatenspiele und Online-Poker erhielten, deren Fortgeltung anschließend per Übergangsregelung gesichert wurde.
Mit dem Glücksspielstaatsvertrag 2021, der zum 1. Juli 2021 nach erfolgter EU-Notifizierung in Kraft trat, hat sich die Grundausrichtung der deutschen Glücksspielregulierung im Online-Bereich grundlegend gewandelt. Erstmals wurden virtuelle Automatenspiele, Online-Poker und Online-Sportwetten bundesweit als erlaubnisfähig anerkannt, was eine deutliche Abkehr vom vorherigen Verbotsansatz darstellte. Begleitet wurde diese Öffnung von einem dichten Geflecht technischer Schutzsysteme: einer bundesweiten Sperrdatei, einem anbieterübergreifenden Einzahlungslimit, einem Maximaleinsatz von einem Euro pro Spin, einer Mindestspielzeit von fünf Sekunden pro Runde sowie einem Verbot der Autoplay-Funktion und progressiver Jackpots. Eine vertiefte Analyse dieser Werkzeuge findet sich auf den Unterseiten zu Details zur OASIS-Sperrdatei und LUGAS und das Einzahlungslimit im Detail. Die aktuelle Fassung gilt bis 2028; ein zweiter Glücksspieländerungsstaatsvertrag wird auf Ebene der Innenministerkonferenz seit 2025 verhandelt.
Erlaubnisfähige und ausgeklammerte Spielformen
Die Systematik des Glücksspielstaatsvertrags 2021 unterscheidet streng zwischen Spielformen, die bundesweit erlaubnisfähig sind, und solchen, die bewusst aus dem zentralen Erlaubnisregime herausgehalten wurden. Erlaubnisfähig sind virtuelle Automatenspiele im Sinne digitaler Slot-Angebote, Online-Poker in turniermäßiger und Cash-Game-Form, Online-Sportwetten sowie Pferdewetten. Ausgeklammert blieben dagegen die klassischen Bankhalterspiele wie Roulette, Blackjack und Baccarat sowie Live-Casino-Angebote, die nach den föderalen Zuständigkeitsregeln in den Kompetenzbereich der einzelnen Länder fallen. Diese strukturelle Lücke ist der eigentliche Hebel, an dem das Phänomen „Casino ohne Lizenz“ ansetzt: Wer in Deutschland klassisches Online-Roulette oder Online-Blackjack mit echter Croupier-Übertragung spielen möchte, findet im bundesweiten GGL-Regime kein erlaubtes Angebot.
Begleitet wird das Erlaubnisregime von strengen produktbezogenen Auflagen für virtuelle Automatenspiele. Der Maximaleinsatz pro Spin liegt bei einem Euro, die Mindestspielzeit pro Spielrunde beträgt fünf Sekunden, eine Autoplay-Funktion ist nicht zulässig und progressive Jackpots sind im bundesweiten Regime ebenfalls untersagt. Diese spielmechanischen Beschränkungen sollen die Suchtgefahr durch hochfrequentes, einsatzstarkes Spiel begrenzen und sind zugleich häufiger Ausgangspunkt für Spielende, die eine Plattform ohne diese Vorgaben suchen. Die juristischen Folgen einer solchen Suche ordnet die Seite zum Rechtsstatus ohne deutsche Erlaubnis ausführlich ein. Eine vergleichende Darstellung der häufig herangezogenen ausländischen Lizenzregime findet sich auf der Übersichtsseite zu den ausländischen Lizenzjurisdiktionen im Vergleich.
Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder als zentrale Aufsicht
Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder, kurz GGL, ist die bundesweit zuständige Aufsichtsbehörde für das länderübergreifende Online-Glücksspiel. Sie wurde nach § 27a des Glücksspielstaatsvertrags 2021 errichtet, hat ihren Sitz im Hansering 15 in 06108 Halle an der Saale und besteht in der Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts. Formell entstand sie mit dem Inkrafttreten des Vertrags am 1. Juli 2021, voll operativ ist sie seit dem 1. Januar 2023. Den Vorstand bilden Ronald Benter und Benjamin Schwanke. Die Behörde berichtet jährlich über ihre Tätigkeit; der Tätigkeitsbericht für das Jahr 2024 wurde am 27. Juni 2025 veröffentlicht und liefert die aktuell verlässlichste Datenbasis für das deutsche Online-Glücksspielsegment.
Das Aufgabenfeld der GGL ergibt sich primär aus § 27e des Glücksspielstaatsvertrags 2021. Dazu zählen die Erteilung von Erlaubnissen für länderübergreifende Online-Angebote, die laufende Aufsicht über zugelassene Anbieter, die Bekämpfung illegaler Angebote und unerlaubter Werbung sowie die Führung des Länderübergreifenden Glücksspielaufsichtssystems LUGAS und die Beobachtung des Marktes. Im Jahr 2024 bearbeitete die Behörde nach eigenen Angaben 230 Erlaubnis- und Änderungsanträge und leitete 231 Untersagungsverfahren gegen Anbieter ohne deutsche Erlaubnis ein. Mehr als 1.700 Webseiten wurden auf etwaige Verstöße geprüft. Verbindliche Daten und Hintergründe finden sich im jährlichen Tätigkeitsbericht der Behörde, abrufbar unter www.gluecksspiel-behoerde.de.
Die Erlaubnispflicht nach § 4 Glücksspielstaatsvertrag 2021
Die zentrale Verbotsnorm und zugleich der Schlüssel zum Verständnis des gesamten Aufsichtsregimes ist § 4 des Glücksspielstaatsvertrags 2021. Nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 dürfen öffentliche Glücksspiele in Deutschland nur mit Erlaubnis der zuständigen deutschen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden; ohne diese Erlaubnis ist das Veranstalten und Vermitteln nach § 4 Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich verboten. Für länderübergreifende Online-Glücksspiele ist seit dem 1. Januar 2023 zentral die GGL zuständig. Eine Lizenz aus Curaçao, Malta, Anjouan oder einer anderen Drittjurisdiktion entfaltet im deutschen Rechtsraum keine erlaubnisbegründende Wirkung; sie ersetzt die deutsche Erlaubnis nicht. Den Volltext des Vertrags stellen die Länder unter bravors.brandenburg.de bereit.
An die Erlaubnispflicht knüpft sich in § 5 Abs. 7 GlüStV 2021 ein Werbeverbot für unerlaubte Glücksspielangebote. Wer in Deutschland für ein Angebot wirbt, das keine deutsche Erlaubnis besitzt, verstößt gegen dieses Verbot und kann sich gleichzeitig dem Vorwurf der Beihilfe zu einer Ordnungswidrigkeit oder gegebenenfalls einer strafbaren Beteiligung am unerlaubten Glücksspiel aussetzen. Das Bundesverwaltungsgericht hat den Werbungsbegriff im Glücksspielrecht mit Urteil vom 12. Februar 2025 erweitert ausgelegt und auch indirekte promotional speech, etwa über Influencer-Kooperationen, in den Anwendungsbereich einbezogen. Wer sich für die zivilrechtlichen Konsequenzen einer Teilnahme an unerlaubten Online-Glücksspielen interessiert, findet die zentralen Linien in der Aufbereitung der strafrechtlichen und zivilrechtlichen Konsequenzen.
Werkzeuge der GGL gegen illegale Anbieter
Das Instrumentarium der GGL gegen Online-Glücksspielangebote ohne deutsche Erlaubnis ist breit, in der Praxis aber nicht in allen Bereichen gleich wirkungsstark. Zu den klassischen Werkzeugen zählen Untersagungsverfügungen gegen Veranstalter und Vermittler, die Anordnung von Zwangsgeldern bei Zuwiderhandlungen, das sogenannte Payment-Blocking durch Heranziehung von Zahlungsdienstleistern als mittelbare Adressaten, der Versuch von IP- und DNS-Sperren auf Ebene der Internet-Zugangsanbieter sowie die Zusammenarbeit mit Werbeplattformen wie Google. Seit September 2024 schaltet Google Ads in Deutschland Werbung für Online-Glücksspielangebote nur noch nach Vorlage einer gültigen GGL-Erlaubnis, was die sichtbare Werbeintensität illegaler Anbieter merklich gesenkt hat. Die Effektivität der IP-Sperren ist hingegen rechtlich umstritten; das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat im Eilverfahren eine entsprechende Verfügung der GGL gegen den Zugangsanbieter 1&1 ausgesetzt, sodass das Werkzeug derzeit nur eingeschränkt einsetzbar ist.
Ein wachsendes Themenfeld der Behörde sind Werbeverstöße durch Reichweitenträger im Social-Media-Bereich. Das im April 2026 von der GGL eingeleitete Verfahren gegen einen prominenten deutschsprachigen Rapper, in dem ein Zwangsgeld in Höhe von 250.000 Euro für anhaltende Werbung für ein unerlaubtes Glücksspielangebot festgesetzt wurde, ist zugleich Praxisindikator und Warnsignal an die Branche. Quantitativ relevant bleibt allerdings die strukturelle Beobachtung, dass nach Schätzungen unterschiedlicher Quellen ein erheblicher Teil des deutschen Online-Glücksspielmarkts auf nicht in der GGL-Whitelist geführte Anbieter entfällt. Die offizielle Übersicht erlaubter Anbieter wird unter der GGL-Whitelist monatlich aktualisiert und bildet den verlässlichsten Bezugspunkt, um zu prüfen, ob ein konkreter Anbieter in Deutschland erlaubt ist.
Der Schleswig-Holstein-Sonderweg seit September 2024
Eine eigenständige Stellung im deutschen Aufsichtssystem nimmt der Sonderweg Schleswig-Holsteins ein. Die Bundesländer haben nach dem Glücksspielstaatsvertrag bei der Regulierung von Online-Casinospielen einen Gestaltungsspielraum, da diese Spielform nicht zentral über die GGL erlaubnisfähig ist. Schleswig-Holstein hat von diesem Spielraum am 18. September 2024 erstmals umfassend Gebrauch gemacht und vier privaten Anbietern eine Erlaubnis für das Anbieten und Durchführen von Online-Casinospielen erteilt. Es handelt sich um BluBet Operations Limited, Cashpoint (Malta) Limited, Skill On Net Limited und Tipico Karlsruhe Limited. Inhalt der Erlaubnis sind klassische Casinospiele inklusive Live-Roulette, Live-Blackjack und Live-Baccarat, also genau jene Spielformen, die im bundesweiten Erlaubnisregime nicht zugelassen sind. Die offizielle Mitteilung der Landesregierung ist unter www.schleswig-holstein.de abrufbar.
Drei Eigenschaften des Sonderwegs sind für eine sachliche Einordnung zentral. Erstens: Die Erlaubnis greift nur für Personen mit Wohnsitz in Schleswig-Holstein; der bundesweite Geltungsbereich des GlüStV 2021 wird durch sie nicht erweitert. Zweitens: Die vier Anbieter sind keine willkürlich ausgewählten Marken, sondern haben in einem strukturierten Verwaltungsverfahren beim Ministerium für Inneres, Kommunales, Wohnen und Sport eine Erlaubnis nach den schleswig-holsteinischen Anforderungen erhalten; die Erlaubnis ist also formell vergleichbar mit jener der GGL für andere Spielformen. Drittens: Auch innerhalb dieses Sonderwegs bleiben die zentralen deutschen Schutzmechanismen relevant, insbesondere die Anbindung an die OASIS-Sperrdatei. Eine ausländische Lizenz, etwa aus Malta oder Curaçao, kann diesen Sonderweg nicht ersetzen; sie wird auch in Schleswig-Holstein nicht in eine deutsche Erlaubnis umgedeutet, wie die ausländischen Lizenzjurisdiktionen im Vergleich näher belegen.
Steuerliche Einordnung legaler Online-Glücksspielangebote
Die fiskalische Seite des deutschen Lizenzsystems ist eng mit der Erlaubnispflicht verknüpft. Virtuelle Automatenspiele und Online-Poker unterliegen seit Inkrafttreten des Rennwett- und Lotteriegesetzes in seiner neuen Fassung einem Steuersatz von 5,3 Prozent auf die Spieleinsätze. Diese Steuer wird vom Anbieter abgeführt und drückt nach Branchenangaben spürbar auf die effektive Auszahlungsquote in lizenzierten Casinos, weil sie auf die Bruttowetteinsätze und nicht auf den Bruttospielertrag erhoben wird. Glücksspielumsätze sind nach § 4 Nr. 9 Buchstabe b des Umsatzsteuergesetzes von der Umsatzsteuer befreit, sofern es sich um nach deutschem Recht erlaubnisfähige Angebote handelt. Der entsprechende Gesetzestext ist unter gesetze-im-internet.de einsehbar.
Auf der Seite der Spielenden gilt der Grundsatz, dass Gewinne aus deutsch erlaubnisfähigem Glücksspiel privater Natur sind und nicht der Einkommensteuer unterliegen, solange sie nicht im Rahmen einer berufsmäßigen Spieltätigkeit entstehen. Bei Verlusten aus Angeboten ohne deutsche Erlaubnis stellt sich die steuerliche Lage komplexer dar, weil ein nichtiges Glücksspielgeschäft zivilrechtlich anders zu behandeln ist als ein wirksames; in der Praxis spielen daher die zivilrechtlichen Rückforderungsfragen die größere Rolle. Wer sich in dieses Themenfeld vertiefen will, findet eine systematische Aufbereitung der zivilrechtlichen Linie auf der gesonderten Seite zu den § 284 StGB und seinen Folgen.
Wohin sich das deutsche Lizenzsystem in den nächsten Jahren bewegt
Die Vertragsperiode des Glücksspielstaatsvertrags 2021 läuft bis 2028. Auf Ebene der Innenministerkonferenz wird seit 2025 ein zweiter Glücksspieländerungsstaatsvertrag verhandelt, der voraussichtlich an mehreren Stellschrauben drehen wird: Es geht um die Frage, ob Live-Casino-Angebote in das bundesweite Erlaubnisregime aufgenommen werden sollen, um eine Anpassung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits, um die Stärkung der Aufsichtsbefugnisse der GGL gegenüber Zahlungsdienstleistern und Zugangsanbietern sowie um eine Präzisierung des Werbeverbots im digitalen Raum. Parallel dazu wirken die jüngsten Urteile des Europäischen Gerichtshofs in das System hinein, insbesondere das Urteil zur Rechtssache C-440/23 vom 16. April 2026, das die unionsrechtliche Vereinbarkeit der deutschen Erlaubnisarchitektur ausdrücklich bestätigt hat.
Aus Sicht einer Person, die sich heute über das deutsche Online-Glücksspielregime informiert, lässt sich die Struktur in drei Punkten zusammenfassen. Zum einen ist die zentrale Frage nicht, ob ein Anbieter eine „Lizenz“ hat, sondern ob er in Deutschland eine Erlaubnis besitzt; eine Curaçao- oder Malta-Lizenz ist juristisch keine Erlaubnis im Sinne des § 4 GlüStV 2021. Zum anderen sind die deutschen Schutzmechanismen, namentlich die OASIS-Sperrdatei und das LUGAS-Limit, technisch an die deutsche Erlaubnis gekoppelt; sie greifen nur dort. Schließlich entwickelt sich das System dynamisch weiter, sowohl auf Ebene der Länder als auch im Zusammenspiel mit dem Europäischen Gerichtshof; jede heute getroffene Annahme über die Reichweite eines bestimmten Aufsichtsinstruments steht unter dem Vorbehalt der nächsten höchstrichterlichen Klärung. Eine knappe Hinführung zur Gesamtthematik bietet die Übersicht Casino ohne Lizenz in Deutschland.
Verantwortungsvolles Spielen und Hilfsangebote in Deutschland
Diese Seite ist ein informationelles Angebot zur Einordnung des deutschen Glücksspielrechts. Glücksspiel kann süchtig machen. Wer Sorge wegen des eigenen Spielverhaltens oder des Spielverhaltens einer nahestehenden Person hat, kann sich kostenfrei und anonym an das BIÖG-Hilfetelefon Glücksspielsucht unter der Nummer 0800 1372700 wenden. Erreichbarkeit: Montag bis Donnerstag von 10:00 bis 22:00 Uhr, Freitag bis Sonntag von 10:00 bis 18:00 Uhr, an 363 Tagen im Jahr. Weiterführende Beratungsangebote, Selbsttests und ein bundesweites Beratungsstellen-Verzeichnis finden sich unter check-dein-spiel.de sowie unter bioeg.de. Eine Selbstsperre über das OASIS-System ist über jeden in Deutschland erlaubten Glücksspielanbieter oder direkt beim Regierungspräsidium Darmstadt möglich.
Über den Autor
Andreas Bertram beschäftigt sich seit über zwölf Jahren mit der Regulierung des Online-Glücksspiels im deutschsprachigen Raum. Sein Schwerpunkt liegt auf der Auslegung des Glücksspielstaatsvertrags 2021, den Aufgaben der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder sowie den unionsrechtlichen Rahmenbedingungen für grenzüberschreitende Glücksspielangebote. Er begleitet redaktionelle Projekte, die Spielenden eine nüchterne Einordnung zu Lizenzfragen, OASIS-Sperrdatei und Spielerschutz liefern, und veröffentlicht regelmäßig Analysen zu aktuellen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren. Seine Arbeit ist auf eine sachliche, behördennahe Darstellung der deutschen Rechtslage ausgerichtet. Weitere Informationen finden sich im redaktionellen Profil.
Stand der Recherche: 31. Mai 2026. Diese Seite ersetzt keine individuelle Rechtsberatung.